PNE: comentários da CNTE ao substitutivo do relator Ângelo Vanhoni

A CNTE reconhece o esforço da Comissão Especial da Câmara dos Deputados, encarregada em analisar o PL 8.035/10, no sentido de negociar com a sociedade as metas propostas pelo Poder Executivo ao Plano Nacional de Educação, porém o atraso na leitura do substitutivo do relator expôs limitações de diálogo entre a Comissão e o Governo Federal, situação que poderá comprometer a votação do PNE, neste ano de 2011, ou mesmo inviabilizar avanços reivindicados pela sociedade.

Sobre o mérito do substitutivo, protocolado dia 5/12, não há dúvida de que o relator foi sensível em atender várias propostas da sociedade, muitas consubstanciadas nas deliberações da Conae 2010. Contudo, a estrutura do documento ainda não permite garantir mudanças substanciais nas políticas públicas educacionais, com vistas a atingir um projeto de educação nacional, com qualidade e equidade, sobretudo em razão de omissões na área do financiamento público e da perspectiva de construção do sistema nacional de educação.

Financiamento

Uma das principais deficiências do PNE permanece nesta questão. Embora o substitutivo tenha absorvido o conceito de Custo Aluno Qualidade e fixado prazo de dois anos para sua regulamentação – sob acompanhamento do Conselho e do Fórum Nacional de Educação –, a falta de critério para seu financiamento efetivo não permite determinar, por exemplo, qual a parcela de responsabilidade do Governo Federal, e também de Estados e Municípios, perante o percentual do PIB a ser destinado à educação nacional (sobretudo a pública). Em suma: os planos plurianuais e os orçamentos dos entes federados permanecem sem orientação para atingir com qualidade as metas do PNE e dos planos locais que se sucederão. Igualmente, não é possível saber de onde sairão os recursos para se elevar o percentual do PIB para a educação.

A proposta do relator não contempla o percentual defendido pela sociedade de 10% do PIB para investimento na educação. Estão previstos 8%, até o final da década (aumento de 0,3% ao ano), o que é insuficiente, ainda mais contabilizando-se os repasses do Poder Público à iniciativa privada, como as bolsas do Prouni e do Pronatec. A proposta da Conae prevê aumentar anualmente em 1% a porcentagem do PIB, com investimento exclusivo na educação pública. Ademais, o relator indicou como verbas extras para a educação apenas os recursos provenientes do Fundo Social do Pré-sal e dos royalties do petróleo e demais minerais, sem indicar o percentual mínimo dessas receitas, tampouco outras fontes financeiras necessárias para garantir, além da universalização do acesso e a qualidade no nível básico, as metas de expansão da educação superior pública (graduação e pós-graduação).

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Sistema Nacional de Educação

As incongruências ainda existentes na meta 20 (financiamento) – que a CNTE considera vícios de origem do PL 8.035/10, pois o governo optou em não adentrar na questão, sobretudo em âmbito da reforma tributária – omitem o importante debate sobre a construção do Sistema Nacional de Educação (SNE). Sem fontes seguras de financiamento, que expressem o compromisso do Estado brasileiro para com a educação, permanece a lógica do regime de colaboração que submete estados, municípios e o DF às políticas do Governo Federal – hoje expressas nos Planos de Ações Articuladas e nas metas do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). Ou seja: o plano reforça a postura concentradora da União frente a uma desejável visão republicana.

Conforme destacado na primeira avaliação da CNTE sobre o PL 8.035/10 (fevereiro de 2010), a qualidade educacional (com equidade) prescinde de uma estrutura organizativa e de financiamento que seja capaz de comprometer os entes da federação, indistintamente, mesmo à luz da descentralização dos sistemas de ensino. Ao não estabelecer mecanismos de financiamento cooperativo (institucionalizado) para o atendimento das metas, o PNE continua apostando na benevolência dos gestores públicos, cujo resultado, até hoje, mostrou-se incapaz de superar as contradições tributárias ou as disputas políticas sobre o papel da educação para a construção de uma sociedade justa e igualitária.

Ademais, o SNE teria ainda por objetivo induzir e acompanhar a regulação do setor privado frente às metas do(s) Plano(s) de Educação, tema que se encontra aberto em todas as metas de acesso aos níveis, etapas e modalidades da educação, inclusive nas que tratam da formação dos profissionais da educação e do percentual de investimento do PIB no setor.

Controle Social

Importante registrar que as emendas acatadas pelo relator com o objetivo de estabelecer prazos intermediários a quase todas as metas – com exceção do financiamento e de algumas outras –, tende a facilitar o acompanhamento social e institucional do Plano nas unidades da federação.

Destaca-se, também, a inclusão da estratégia 20.4, que trata da divulgação periódica das receitas e despesas dos entes públicos, através de mídia eletrônica, e incentiva a participação popular nos processos de elaboração e discussão dos planos, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Em outra frente de luta envolvendo o controle social, a CNTE tem acompanhado a tramitação do PL 8.039/10, que visa aprovar a Lei de Responsabilidade Educacional. O projeto enviado pelo Governo ao Congresso possui abrangência restrita à Lei da Ação Civil Pública (de caráter patrimonial), porém encontra-se apensado a outras duas propostas que visam tipificar condutas de gestores e educadores em âmbito do Estatuto da Criança e do Adolescente e da própria legislação em comento. Na avaliação da CNTE, os três projetos, além de outros tantos já protocolados em diversas ocasiões no Congresso, merecem um amplo debate com todos os atores da educação, a fim de atender aos objetivos centrais da proposição.

Acesso e permanência

O substitutivo mantém a limitação de atendimento às creches em 50% até o final da década e incentiva a expansão das vagas em creches conveniadas (estratégia 1.7). As demais etapas da educação básica encontram-se sintonizadas com a meta estabelecida pela Emenda Constitucional nº 59, de universalização das matrículas até 2016.

Quanto aos ensinos fundamental e médio, as principais metas consistem no aumento das projeções de concluintes dessas etapas e de frequência entre os estudantes em idade regular (6 a 14 anos e 15 a 17 anos, respectivamente). O aumento da escolaridade da população de 18 a 29 anos também deverá saltar de 9 para 12 anos entre o quinto e o décimo ano de vigência do PNE.

A educação profissional técnica de nível médio conta com a expectativa de triplicar as vagas, devendo 50% concentrar-se no setor público. A medida é importante para limitar o avanço das matrículas na rede privada, que são financiadas em grande parte com recursos públicos.

Para as universidades públicas, o substitutivo prevê aumento de 40% na oferta das vagas em cursos de graduação, com suporte a programas especiais de assistência estudantil. As pós-graduações (mestrado e doutorado) também foram contempladas com percentuais mais elevados de atendimento que os propostos originalmente pelo Executivo.

Gestão Democrática

No tocante à gestão democrática, o relator contemplou boa parte das emendas propostas pela sociedade, em particular pela CNTE, sobretudo em três aspectos:

1. Sobre o Fórum Nacional de Educação, o parecer amplia as atribuições dessa instância, inclusive acerca da competência para analisar e propor a revisão do percentual de investimento do PIB em educação, que ficará, em última instância, a cargo do Congresso Nacional.

2. Quanto ao processo democrático de construção dos planos estaduais e municipais de educação, o substitutivo indica a participação das comunidades escolares, de trabalhadores da educação, de estudantes, de pesquisadores, de gestores e de organizações da sociedade civil no processo de formulação das leis locais.

3. Especificamente sobre a meta 19, o parecer estabelece prazo de dois anos para estados, municípios e DF criarem leis que regulamentem a gestão democrática. As mesmas devem observar a participação da comunidade escolar no processo de escolha (eleição) de diretores. Não obstante a contemplação de propostas da CNTE, o parecer mantém a indicação de critérios técnicos de mérito e desempenho para a nomeação das direções escolares, o que, infelizmente, dá margem à gestão empresarial na educação. Outros destaques do substitutivo: i) prioriza os repasses voluntários da União para os entes que regulamentarem a gestão democrática; ii) recomenda ampla oferta pública de formação para os conselheiros do Fundeb, da Merenda e de outros colegiados voltados ao controle social e ao acompanhamento das políticas públicas educacionais; iii) incentiva a constituição de Fóruns  Permanentes de Educação nos entes federados, a fim de coordenar as conferências de educação e de monitorar a execução do PNE e dos planos locais de educação; iv) estimula a constituição de grêmios estudantis e a constituição e fortalecimentos dos conselhos escolares e de conselhos de educação nos municípios, este último de caráter fiscalizador e com funcionamento autônomo; v) induz a construção democrática dos projetos político-pedagógicos das escolas, bem como dos currículos escolares, dos planos de gestão escolar e dos regimentos escolares por meio de profissionais, alunos e familiares.

Valorização Profissional

Com relação à valorização dos profissionais da educação básica, as principais metas e estratégias do Plano trataram de adequar as nomenclaturas dos profissionais à LDB, contemplando os funcionários da educação.

Sobre a carreira (meta 18), o parecer agrega várias propostas da CNTE, sobretudo a que prevê o PSPN para todos os profissionais da educação (art. 206, VIII da CF). O prazo de dois anos para constituir os planos de carreira estaduais e municipais, por um lado, no que concerne ao magistério, contraria dispositivo da lei do piso; porém, com relação aos funcionários constitui avanço que engloba a regulamentação do piso salarial amplo. Outros pontos contemplados pelo substitutivo: i) licença remunerada para qualificação profissional; ii) inclusão dos cursos tecnológicos (funcionários) no rol da formação profissional; iii) estímulo à constituição de comissões permanentes de profissionais da educação, nos entes federados, para subsidiar a implantação dos planos de carreira, além de outras questões abordadas pelo projeto original.

No que tange à formação profissional (meta 16), embora o substitutivo contemple todos os trabalhadores da educação, conforme propôs a CNTE, apenas os professores contam com meta quantitativa a ser alcançada até o fim da década – embora seja preciso adequá-la ao art. 62, § 3º da Lei 9.394 (LDB), que dá preferência à formação inicial de caráter presencial. Falta, no entanto, estabelecer percentuais de atendimento em relação à escolaridade e à profissionalização dos funcionários da educação, bem como indicar as fontes de financiamento dessa política pública. Frise-se que a previsão de bolsas de estudos para pós-graduação contempla professores e demais profissionais.

Quanto à remuneração do magistério (meta 17), o substitutivo prevê equiparar o rendimento médio dos professores com de outros profissionais de escolaridade equivalente. Até o sexto ano de vigência do PNE (o que é muito tempo!) a remuneração deve atingir 85% da média remuneratória dos demais profissionais e até o final da década deverá, no mínimo, ser totalmente equiparada. Hoje, a remuneração média do magistério equivale a 60% da dos profissionais em atividade nos diferentes setores produtivos do país.

O maior “pecado”, contudo, da meta 17 do PNE consiste em não vincular a previsão mínima do piso salarial profissional nacional do magistério aos vencimentos iniciais das carreiras, nos estados e municípios, conforme determina a Lei 11.738. E esperamos corrigir essa incoerência através de emendas ao substitutivo do relator Vanhoni.

Importante registrar que esse compromisso do PNE corre sério risco de ser considerado natimorto no caso de a Câmara dos Deputados confirmar a votação da Comissão de Finanças e Tributação da Casa, que atrelou única e exclusivamente o reajuste do piso do magistério à correção inflacionária do INPC/IBGE. Em sendo o piso a principal política de valorização e estímulo ao cumprimento da meta 17, seu “congelamento” inviabilizará qualquer tentativa de equiparação da remuneração média do magistério com outras profissões.

Avaliação da Educação

O substitutivo conserva a lógica dos testes nacionais e do Ideb na estrutura do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica. Retirou-se do texto original a perspectiva de o INEP empreender “estudos para desenvolver outros indicadores de qualidade relativos ao corpo docente e à infraestutura das escolas de educação básica”, o que é um retrocesso. O substitutivo do relator apenas aponta ao INEP a necessidade de fornecer novos indicadores (mais amplos) sobre a avaliação institucional, mas não induz a transformação do Ideb. Assim, permanece a educação brasileira condicionada a uma abordagem da pedagogia das competências, a qual se sustenta em currículos mínimos e na omissão de fatores sociais que determinam a qualidade educacional, a exemplo do perfil socioeconômico dos estudantes; da formação, salário, carreira e condições de trabalho dos profissionais da educação; da relação professor/aluno em sala de aula; da infraestrutura das escolas e dos recursos pedagógicos disponíveis à aprendizagem; do processo de gestão democrática, dentre outros.

Sobre os resultados dos testes, o parecer mantém a lógica de restrição dos resultados individuais (por aluno, turma, escola e rede de ensino) às escolas e às redes de ensino, numa tentativa de evitar sua publicização por ranking.

Em breve, a CNTE divulgará as emendas que proporá à Comissão Especial do PNE, com o objetivo de contemplar questões relevantes que deixaram de ser atendidas nesta primeira versão de substitutivo da Câmara dos Deputados.

Brasília, 6 de dezembro de 2011